AVVOCATO ED AMBIENTE: Cava a cielo aperto

Piazzale di frantumazione, stoccaggio e trasporto del materiale estratto

Nel caso di una cava a cielo aperto, il piazzale dove avviene la frantumazione, lo stoccaggio, il caricamento ed il trasporto del materiale estrattivo costituisce una componente coessenziale dell’impianto utilizzato per l’esercizio dell’attività produttiva; l’attività complessiva in questione trova, infatti, in tali operazioni dei momenti di ineliminabile svolgimento del ciclo produttivo e quindi il piazzale finalizzato a tali essenziali lavorazioni rientra a titolo primario nel concetto di “impianto..in cui si svolge attività…di produzione di beni” utilizzato nella definizione di acque reflue industriali posta dall’art.2 del d.lgs. n. 152/99 e ribadita dall’attuale art.74, lettera h) del D.lgs. 3 aprile 2006, n.152.

Tale connotazione, tuttavia, non risulta sufficiente a trasformare le acque meteoriche di dilavamento in “acque reflue industriali”, giacché il principale ostacolo a tale qualificazione è frapposto dalla stessa definizione di queste ultime, quale ricavabile dall’art.2 del D.lgs. n.152\99, conforme, nella sua integralità, al testo attualmente vigente dell’art.74, comma 1, lett.h), del D.lgs. 3 aprile 2006, n.152, quale interpolato dall’art.2, comma 1, del D.lgs. 16 gennaio 2008, n.4. (Quest’ultimo ha infatti soppresso l’inciso finale precedentemente inserito nel testo dell’art.74, comma 1, lett.h) medesimo, secondo il quale si intendevano come acque meteoriche di dilavamento “anche quelle venute in contatto con sostanze o materiali, anche inquinanti, non connessi con le attività esercitate nello stabilimento”).

In sostanza, per il legislatore assume importanza dirimente, ai fini della qualificazione in parola, la circostanza che le acque reflue siano immesse nel ciclo produttivo in conseguenza dell’iniziativa umana ascrivibile all’attività economica esercitata, risultando cioè l’immissione un momento costitutivo del processo produttivo, come conferma altresì la pari eccettuazione dal regime prevista per le “acque reflue domestiche” (oltre che, appunto, per quelle “meteoriche di dilavamento”).

Non può perciò condividersi il riferimento alla giurisprudenza di merito dell’A.G.O. relativa ad acque che, ancorché meteoriche, siano da ritenersi comunque “provenienti dall’insediamento produttivo”; ciò perché, da un lato, la provenienza dall’impianto non è considerata elemento di qualificazione di per sé sufficiente alla stregua della stessa evidente ed obiettiva formulazione legislativa, dall’altro, le acque derivanti da eventi atmosferici non possono neppure, a rigore, considerarsi, “comunque” provenienti dall’insediamento produttivo, perché la loro origine rimane essenzialmente atmosferica e la provenienza dall’impianto deve ritenersi incidentale, cioè ascrivibile al “luogo” ma indipendentemente dalla natura produttiva di questo e dalla (dovuta) funzionalità e strumentalità dell’utilizzazione delle acque rispetto al ciclo produttivo.

La provenienza presa in considerazione dalla legge, nel complesso della formulazione legislativa qui in rilievo, deve quindi ritenersi “funzionale” in relazione al ciclo produttivo e non solo “spaziale” in relazione all’ubicazione di un impianto, come attesta l’eccettuazione delle acque meteoriche di dilavamento unitamente a quelle “reflue domestiche”.

AVVOCATO e RIFIUTI: Gestione emergenziale

D.L. 30 Dicembre 2009, n. 1954, convertito in legge 26 febbraio 2010, n. 26

“Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Cosniglio dei Ministri ed alla Ptortezione Civile”

(S.O. n.39 alla G.U. del 27 febbraio 2010, n.48)

Tra le modifiche introdotte in sede di legge di conversione si segnalano, in particolare: alcune nuove disposizioni relative al termovalorizzatore di Acerra (con determinazione del valore dell’impianto, alla data di entrata in vigore della legge in oggetto – da riconoscere al soggetto già concessionario del servizio di smaltimento dei rifiuti/proprietario dell’impianto, nonché con clausola di legge relativa all’eventuale affidamento dell’impianti, quanto all’obbligo per il costruttore di garantire l’integrale e gratuito trasferimento delle conoscenze tecnologiche relative al funzionamento dell’impianto” – art. 8, comma 2); l’inserimento di una data limite, fissata al 30 giugno 2010, per quanto riguarda il collaudo degli impianti di discarica realizzati nel corso della gestione emergenziale in via di urgenza e in deroga al D.Lgs.  n. 90/2008 (art. 10, comma 1); alcune disposizioni relative all’avvio della TIA e al perdurare della TARSU nei comuni della Campania; infine, una disposizione valida a livello nazionale avente a oggetto la promozione della riduzione della produzione di rifiuti in plastica nonché delle emissioni di CO2, a tenore della quale il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare potrà promuovere, entro sei mesi dalla legge di conversione del decreto, un accordo di programma ex art. 206, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, con soggetti pubblici, aziende acquedottistiche e associazioni di settore, finalizzato ad aumentare, anche con impianti distributivi in aree pubbliche, il consumo di acqua potabile di rete senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

AVVOCATO e RIFIUTI: Piano di gestione e razionalizzazione della raccolta

In tema di corretta gestione dei rifiuti, una delle più importanti misure che devono essere adottate dagli Stati membri nell’ambito del loro obbligo, in forza della direttiva 2006/12, è quella di elaborare piani di gestione che contemplino, in particolare, misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del trattamento dei rifiuti, è quella, prevista all’art. 5, n. 2, di tale direttiva, consistente nel cercare di trattare i rifiuti nell’impianto più vicino possibile.

Sicché, i criteri di localizzazione dei siti di smaltimento dei rifiuti devono essere individuati in considerazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2006/12, tra cui figurano, in particolare, la protezione della salute e dell’ambiente, nonché la creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento che consenta in particolare lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini.

Quindi, detti criteri di localizzazione dovrebbero riguardare, in particolare, la distanza di tali siti rispetto agli insediamenti in cui sono prodotti i rifiuti, il divieto di realizzare gli impianti in prossimità di zone vulnerabili e l’esistenza di infrastrutture adeguate per il trasporto dei rifiuti, quali il collegamento alle reti di trasporto.

Per quanto riguarda i rifiuti urbani non pericolosi, per i quali non sono necessari, in linea di principio, impianti specializzati come quelli richiesti per lo smaltimento dei rifiuti pericolosi, gli Stati membri devono quindi adoperarsi per disporre di una rete che consenta loro di soddisfare l’esigenza di impianti di smaltimento quanto più vicini possibile ai luoghi di produzione, ferma restando la possibilità di organizzare una rete siffatta nell’ambito di cooperazioni interregionali, o addirittura transfrontaliere, che rispondano al principio di prossimità.

Ne consegue che, allorché uno Stato membro ha singolarmente scelto nell’ambito del suo piano o dei suoi «piani di gestione dei rifiuti» ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva 2006/12, di organizzare la copertura del suo territorio su base regionale, occorre dedurne che ogni regione dotata di un piano regionale debba garantire, in linea di principio, il trattamento e lo smaltimento dei suoi rifiuti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti.

Infatti, il principio di correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all’ambiente, principio stabilito per l’azione della Comunità in materia ambientale dall’art. 191 TFUE, comporta che spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale adottare le misure adeguate per garantire la raccolta, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti e che questi vanno quindi smaltiti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti, per limitarne al massimo il trasporto.

Di conseguenza, in una tale rete nazionale definita dallo Stato membro, se una regione non è dotata, in misura e per un periodo rilevanti, di infrastrutture sufficienti a soddisfare le sue esigenze per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti, si può dedurre che dette gravi carenze a livello regionale possono compromettere la rete nazionale di impianti di eliminazione dei rifiuti, privandola delle caratteristiche di integrazione ed adeguatezza richieste dalla direttiva 2006/12, che consenta allo Stato membro interessato di perseguire individualmente l’obiettivo di autosufficienza definito all’art. 5, n. 1, della direttiva in parola.

AVVOCATO e RIFIUTI: Smaltimento

Smaltimento dei rifiuti e ordine di ripristino dei luoghi imposto ad altra P.A.

In materia dello smaltimento dei rifiuti, l’ordine di ripristino dei luoghi (rimozione dei rifiuti abusivamente depositati su un’area demaniale di un fiume e l’esecuzione delle bonifiche necessarie), è legittimamente posto a carico di altra P.A., quando si tratta di area, con la quale essa si trovi in un rapporto tale da poter, prima, impedire la causazione dell’illecito de quo e, poi, eseguire gli interventi necessari al fine di eliminare la riscontrata situazione di pericolo per la salubrità dell’ambiente e dunque per la salute pubblica, che è, per di più, pacificamente presupposto legittimante l’esercizio del potere sindacale di intervenire in via contingibile ed urgente, con il richiamo in essa contenuto dell’art. 38 della legge 8 giugno 1990, n. 142.

In tali casi, è inconferente l’invocazione del principio di sussidiarietà (che “impone che gli interventi pubblici siano svolti al livello più appropriato”), poiché, se è vero che tale principio sembra presiedere al complesso riparto di competenze fra Stato, Regioni, Province e Comuni disegnato nella materia dello smaltimento dei rifiuti dal legislatore del D.P.R. n. 915, la sua applicazione concreta non comporta di certo un esonero dalla specifica obbligazione gravante su chi ha la responsabilità dell’area compromessa dall’abbandono abusivo, anche quando tale soggetto sia, come nel caso di specie, una pubblica amministrazione, il principio di sussidiarietà non potendo di sicuro valere a coprire le conseguenze della violazione di precisi obblighi posti dal legislatore a salvaguardia degli interessi rilevanti in materia; salvo, poi, dover verificare in un successivo momento quali siano i soggetti, a cui effettivamente accollare le spese sostenute per il perseguimento, d’ufficio, della tutela degli interessi della collettività interessata.

AVVOCATO E RIFIUTI: Abbandono

Il terzo comma dell’art.192 D.Lgs.152/06 prevede che chiunque viola il divieto di cui al comma 1, di abbandono e di deposito incontrollati di rifiuti,

“è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.

La norma in esame risulta riproduttiva di analoga disposizione già contenuta nell’art.12 D.Lgs22/97, abrogata proprio dal D.Lgs.152/06.

Secondo quanto previsto dalla norma, oltre alla diretta responsabilità dell’autore dell’illecito, l’ordine di rimozione può essere esteso in solido anche al proprietario o titolare di altro diritto reale o di godimento dell’area, purché la violazione gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa.

Sul punto è da registrare l’orientamento ormai consolidato della Giurisprudenza Amministrativa sulla necessarietà del preventivo accertamento dell’esistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo al titolare dell’area:

“l’ordinanza sindacale emanata dall’amministrazione locale è illegittima se adottata senza il dovuto e preventivo accertamento della responsabilità e/o della corresponsabilità del proprietario del terreno, nei confronti del quale non è ipotizzabile una responsabilità oggettiva per violazione di un obbligo generico di vigilanza”.

Tale principio si applica anche a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 192 del d.lg. 3 aprile 2006 n. 152, dal momento che tale articolo, non soltanto riproduce il tenore dell’abrogato art. 14 sopra citato, con riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa, ma in più integra il precedente precetto, precisando che l’ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.

Peraltro nella peculiare ipotesi in cui l’abbandono abusivo dei rifiuti non pericolosi avvenga in prossimità dell’area stradale, è stato ritenuto illegittimo l’ordine di rimozione intimato nei confronti dell’ente gestore quando non risulti riscontrabile un profilo soggettivo.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti affermato che “ai fini dell’imposizione dell’obbligo di rimozione di rifiuti, non è sufficiente una generica « culpa in vigilando ” .

Inoltre in una fattispecie analoga ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. decreto Ronchi – v. oggi l’art. 192 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), l’ordine di rimozione di rifiuti abbandonati presuppone l’accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario, occorrendo che sussista un atteggiamento di volontà dell’effetto ovvero un comportamento negligente, imprudente od affetto da imperizia, dovendosi viceversa escludere la sussistenza dell’obbligo di smaltimento a carico del proprietario incolpevole, che sia ritenuto responsabile sulla base di un principio presuntivo di responsabilità aquiliana c.d. oggettiva, analogo a quello di cui agli artt. 2048-2053 cod. civ.

Ai fini della legittimità dell’ordine di rimozione di rifiuti abbandonati, l’Amministrazione deve dare adeguata dimostrazione, attraverso un’istruttoria completa ed esauriente, che la discarica o l’inquinamento sia avvenuto in un’area ben individuata ed appartenente in modo certo ad un determinato soggetto imputabile per dolo o colpa; in particolare deve dimostrare che, in concreto, da parte degli interessati vi sia stato un comportamento quantomeno colposo, da valutare alla stregua degli ordinari criteri di imputazione, senza, cioè, l’imposizione di una soglia di diligenza superiore all’ordinario ovvero l’imposizione di un dovere di vigilanza attiva di difficile praticabilità, come nel caso, ad esempio, di un fondo aperto che, per la sua attitudine produttiva e la sua ubicazione appartata, si palesa particolarmente esposto.

AVVOCATO e RIFIUTI: Smaltimento amianto senza autorizzazione

L’art. 30, co. 7 d.lvo 22/97 impone l’obbligo di iscrizione al vecchio Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti solo alle ditte che intendono svolgere le attività di smaltimento descritte nel art. 2 del D.P.R. n. 915/82, mentre nessun obbligo di iscrizione è previsto per le ditte che svolgono attività di bonifica.

L’art. 6 del D.L.vo n. 22/97 definisce nelle lettere g) ed n) le attività di smaltimento e di bonifica, differenziandole tra loro.

Tale disposto, peraltro, riproduce con riferimento, tra le altre, alle imprese che effettuano attività di bonifica dei beni contenenti amianto, l’obbligo di cui all’art. 5 del D.L. n. 662/1996, i cui effetti sono stati fatti salvi dall’art. 1 della L. 11.11.1996 n. 575.

L’obbligo di iscrizione all’Albo Nazionale per le imprese di bonifica dall’amianto, peraltro, era già previsto dalla normativa previgente all’entrata in vigore del D.L.vo n. 22/97, sicché esso non poteva che riferirsi all’Albo Nazionale già esistente e non al nuovo Albo istituito dal testo unico citato.

Orbene, alla luce della rilevata continuità normativa tra le disposizioni che hanno imposto l’obbligo di iscrizione alle imprese di bonifica dall’amianto, risulta pienamente applicabile a queste ultime il disposto di cui all’art. 30, co. 7, del D.L.vo n. 22/97, secondo cui: “in attesa dell’emanazione dei decreti di cui ai commi 2 e 3, continuano ad operare, rispettivamente il Comitato nazionale e le Sezioni regionali dell’Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 1 del decreto legge 31 agosto 1987 n. 361, convertito, con modificazioni dalla legge 29 ottobre 1987 n. 441”.

Inoltre tale disposto circa la ultrattività operativa degli organismi esistenti trova un riscontro di carattere generale nella norma di chiusura di cui all’art. 57, co. 1 del decreto legislativo citato, secondo cui: “le norme regolamentari e tecniche che disciplinano la raccolta, il trasporto e lo smaltimento del rifiuti restano in vigore sino all’adozione delle specifiche norme adottate in attuazione del presente decreto. A tal fine ogni riferimento ai rifiuti tossici e nocivi si deve intendere riferito ai rifiuti pericolosi”.

E’ appena il caso di rilevare a proposito del citato disposto come l’attività di recupero dell’amianto da altri materiali e di successiva messa in sicurezza rientra nella nozione di raccolta dei rifiuti secondo la definizione di cui all’art. 6, co. 1 lett. e), del D.L.vo n. 22/97.
Per completezza di esame va aggiunto, infine, che ai sensi dell’art. 30, co. 4, del decreto legislativo “L’iscrizione”…- sostituisce l’autorizzazione all’esercizio delle attività dl raccolta di trasporto, di commercio e di intermediazione dei rifiuti” sicché sì palesa evidente che, mancando l’iscrizione all’Albo, resta operante l’obbligo di munirsi della autorizzazione prescritta in via generale dalla legge.

AVVOCATO e RIFIUTI: Rimozione e recupero, la Sanzione Reintegratoria

Secondo il contenuto precettivo di cui all’art.192 del D. Lgs. n.152/2006 attualmente vigente e che ha riprodotto l’art. 14, comma 3, del D. Lgs. n.22/1997:

“fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.

Codesta fattispecie normativa ha introdotto una sanzione amministrativa di tipo reintegratorio, potendo essere adottata anche in assenza di una situazione in cui ricorra l’urgente necessità di provvedere con efficacia e immediatezza  e avente a contenuto l’obbligo di rimozione, di recupero o di smaltimento e di ripristino a carico del responsabile del fatto di discarica o immissione abusiva.

Essa, pertanto si pone a carico, cioè, di “chiunque viola i divieti di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.

Il cit. art. 192, quindi, ai fini dell’imputabilità della condotta del divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo, richiede, a carico del proprietario o dei titolari di diritti reali o personali sul bene, un comportamento titolato di dolo o colpa, così come richiesto per l’autore materiale, mentre le conseguenze sanzionatorie connesse alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo o nel suolo sono accollate anche al proprietario dell’area, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia a lui imputabile a titolo di dolo o di colpa.
In più di un caso la Cassazione ha ritenuto di dover censurare l’operato dell’Amministrazione ogni qualvolta essa abbia omesso di dedurre in concreto profili di responsabilità a titolo di dolo o colpa in capo al soggetto sanzionato; profili che sono necessari per l’imposizione dell’obbligo di rimozione dei rifiuti dal momento che non è sufficiente una generica “culpa in vigilando”.

La stessa condizione di colpa che, ai sensi della norma sopra riportata, rende corresponsabile il proprietario di un fondo con gli autori materiali dell’abbandono non autorizzato di rifiuti, consentendo al Comune di ingiungergli di provvedere al loro smaltimento sotto pena di esecuzione in danno, consiste per lo più nella negligenza dimostrata da una sua prolungata inerzia, incombendo allo stesso l’obbligo di adoperarsi, attraverso misure efficaci e non meramente simboliche, affinché siffatti episodi non vengano posti in essere e, comunque, abbiano a cessare.

Dal punto di vista dell’elemento soggettivo la stessa giurisprudenza civile ha ricollegato l’assenza di colpa al fatto che il bene, sia esso demaniale o patrimoniale, per le sue caratteristiche anche in termini di estensione e modalità di uso, sia oggetto di una utilizzazione generale e diretta da parte di terzi, che limiti in concreto la possibilità di custodia e vigilanza sulla cosa.